¿Cómo beneficia la transparencia a las licitaciones públicas?

enero 25, 2021

La investigación liderada por el profesor de la Escuela de Administración UC, Bernardo Quiroga, enfatiza que la transparencia de la entidad compradora o mandante es un aspecto fundamental para tener mejores resultados en licitaciones. El estudio destaca la importancia de que el oferente conozca cómo el mandante evaluará el producto licitado, lo que le permitirá recibir mejores ofertas.

Las compras y licitaciones gubernamentales son muy importantes en todo el mundo. Sin ir más lejos, las transacciones a través de ChileCompra representan cerca del 4% del PIB anual de Chile. La reciente investigación de Bernardo Quiroga, profesor de la Escuela de Administración de la Universidad Católica, que fue publicada en su edición de enero 2021 por el Journal of Operations Management (la revista científica líder a nivel mundial en el área de gestión de operaciones), estudia el valor de la transparencia –entendido como informar las reglas claras antes de solicitar ofertas– en estos procesos de compra. Quiroga, en un estudio experimental, libre de colusión u otras posibles fuentes de fraude entre los proveedores, investigó los casos en que se licita utilizando subastas de puntaje transparente, contrastado a los casos en que se oferta “a oscuras”. Como explica el autor: “Si somos cuatro proveedores en un mercado y nos conocemos, es bien fácil coludirse, aún cuando nadie haya tomado el teléfono y llamado a otro; esos aspectos que se puedan dar en la realidad, en nuestros experimentos podemos eliminarlos – así podemos verificar el efecto de la falta de transparencia, incluso en ausencia de fraude o de familiaridad. Si encontramos efectos negativos de la falta de transparencia en un escenario completamente honesto e ideal, podemos entender cuanto peores serían esos efectos cuando las posibilidades de dolo existen”.

Para entender en qué consiste la transparencia que este estudio aborda, veamos a modo de ejemplo el caso de una licitación para reparar un puente en Richmond, California, hace algunos años atrás. El Departamento de Transportes de California, CalTrans, determinó a través de estudios realizados por sus ingenieros, que –producto de la lentificación de los tiempos de desplazamiento y la necesidad de buscar vías alternativas, causados por la inutilización del puente dañado– el costo social ascendía a US$ 14.300 por día de cierre del puente. El mandante en este caso no desea necesariamente asignar al licitante más barato (precio), ni al que ofrezca terminar más rápido (calidad), sino que a aquel oferente que genere el mayor beneficio total considerando ambas dimensiones de manera conjunta. En este ejemplo, CalTrans precisamente utilizó una regla de evaluación donde el puntaje de un oferente era igual al precio solicitado en dólares, más 14.300 multiplicado por el número de días comprometidos en terminar el trabajo, y así, asignar a aquel oferente que obtuviera un puntaje menor. Las alternativas que CalTrans tenía era, o desde un principio revelar esa regla de asignación al llamar a licitación, u ocultarla, diciendo en su lugar que se valoraría de forma positiva ofertas que se comprometiesen una mayor prontitud en la entrega de las obras. La segunda forma –muy común también al asignar concursos de fondos públicos de investigación como los que realiza la ANID, donde si bien se explicitan los pesos relativos, las métricas de evaluación quedan al arbitrio del evaluador–, es lo que coloquialmente se conoce en licitaciones como concursos de belleza. La investigación de Quiroga –realizada en conjunto con los profesores Brent Moritz y Dan Guide de la Universidad Estatal de Pennsylvania– evalúa si es preferible para un comprador licitar usando una subasta transparente, o un concurso de belleza.

Los argumentos a favor de asignar mediante concursos de belleza típicamente incluyen una mayor flexibilidad para el comprador de asignar contratos, y de no necesitar investigar la métrica de la calidad o su valoración relativa. Quiroga narra que los mandantes muchas veces argumentan: no puedo definir bien cuanto valoro la calidad de antemano, pero con mi experiencia, siempre reconozco calidad cuando la veo. El académico afirma que “es posible que un mandante o comprador experimentado, sin necesariamente ser deshonesto, efectivamente pueda evaluar cual, entre todas las ofertas recibidas, es la mejor, sin necesidad de explicitar la regla de evaluación. Pero aún así, lo que ese comprador no está considerando es cómo esa falta de reglas claras afecta las ofertas que los proveedores entregan”.

Los resultados del estudio revelan que el comprador que transparentemente comunica tanto la regla de evaluación como la métrica de cada atributo recibe ofertas más competitivas que si las reglas anunciadas son menos claras. En el experimento, cuando no se entregó la regla de asignación, los oferentes tendieron a dar ofertas menos competitivas, ya sea porque eran más caras, o porque ofrecían menor calidad, o ambas. En cualquier caso, el que se terminó perjudicando era el propio comprador que no puso reglas claras.

Es esperable que existan situaciones en que no se conoce el valor preciso de una característica (el comprador no sabe exactamente qué quiere, es consciente de la calidad requerida, pero desconoce cómo cuantificar de forma ideal el atributo licitado) antes de pedir ofertas en una licitación. Veamos el ejemplo de una licitación hospitalaria para adquirir un tipo especializado de vendaje quirúrgico adhesivo. En ese caso, la dimensión de calidad clave a considerar es el grado de adhesión de los vendajes. Sin embargo, la métrica clave de esa calidad involucra determinar la cantidad ideal de adhesión, un valor difícil de cuantificar por adelantado, tanto para el comprador como para los proveedores: Un vendaje insuficientemente adhesivo, se despegaría y potencialmente fallaría en proteger la herida, mientras que un vendaje excesivamente adhesivo sería difícil y doloroso de despegar. Por lo tanto, para poder evaluar a los oferentes, se debe incluir junto con la oferta monetaria, una muestra de los vendajes ofrecidos. Solo después de que las distintas muestras son probadas, el comprador puede ordenar las ofertas presentadas de acuerdo a su calidad de adhesión, desde muy cerca a muy lejos de esa calidad óptima, para así seleccionar la oferta con la mejor puntuación (de nuevo, una combinación ponderada de precio y distancia de esa calidad óptima definida ex-post). En este caso, al revelarse la regla a posteriori, los licitadores tuvieron que presentar ofertas a oscuras.

El profesor Bernardo Quiroga añade que el estudio sugiere la importancia del compromiso de transparencia por parte del comprador. En palabras del autor: “el valor de este estudio para alguien como ChileCompra o cualquier organismo que licite utilizando mecanismos similares, está en la importancia de poner reglas claras; cuando no las pongo, las ofertas que me llegan son más deficientes. Termino comprando más caro, o de peor calidad, o ambos, comparado con lo que los proveedores ofrecerían si las reglas y las métricas de evaluación son transparentemente comunicadas desde el principio.”

El caso de Itelecom

El caso de las licitaciones de instalación de luminarias LED en Chile nos puede servir para ilustrar situaciones como las descritas anteriormente. En las licitaciones de estas luminarias para varios municipios, con la asesoría del Ministerio de Energía para establecer las reglas técnicas a incluir en las bases, llamó la atención que para la mayoría de los casos, los asesores dejaran fuera a la mayoría de los oferentes, con la sola excepción de una empresa, Itelecom, que terminaba siendo elegida en todas las instancias. Según una investigación de CIPER, Itelecom terminó siendo favorecida en contratos de al menos 22 municipios por montos que superan los $44 mil millones, motivo por el cual están siendo investigados por presuntos delitos de corrupción y lavado de activos en las Fiscalías de Tarapacá, Ñuble, y Metropolitana Centro Norte.

La alcaldesa de Providencia, Evelyn Matthei, como autoridad de uno de los municipios afectados, denunció la potencial irregularidad ante el Ministerio Público. Según sus dichos, al requerir conocimientos técnicos para realizar las bases, pidió asesoría a expertos del Ministerio de Energía. A la licitación postularon 11 empresas, entre ellas Itelecom. En la etapa final, los asesores del Ministerio de Energía dejaron fuera de competencia a las otras diez, por supuestamente no cumplir las condiciones técnicas. Esta situación hizo a la alcaldesa sospechar: “Hemos sido súper cuidadosos, hemos bajado todo lo que gastamos gracias a licitaciones cuidadosas, y por lo tanto, que se cayeran 10 de 11 (era) muy raro”. La municipalidad de Providencia, tras los problemas con la primera licitación, se hizo asesorar en una segunda instancia por otros expertos –en este caso, por académicos de la Universidad Federico Santa María–, junto a quienes realizó una nueva licitación, en la cual se ahorró la mitad del dinero.

Como se había indicado en el estudio liderado por Quiroga, cuando la regla de asignación no está clara, el comprador es desfavorecido: Las ofertas, o presentan precios más altos, o niveles de calidad inferiores, que las que se recibirían si tanto las ponderaciones de asignación como las métricas de desempeño a evaluar son claras y transparentes.

En conclusión, se puede aprender la siguiente lección: incluso si no hubiese fraude, al guardarse el comprador una variable estratégica para elegir entre las ofertas, de forma de elegir aquella que le pueda parecer más atractiva ex-post. “Es el comprador –sea el país o una gran empresa que licita sus contratos– el que sale para atrás, porque cuando no pongo las reglas claras, ni la calidad es tan buena ni el precio tan barato. Ese mensaje es el que hay que llevarse para la casa”, en palabras de Quiroga.

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